以碳達(dá)峰碳中和為牽引

加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型

國家發(fā)展改革委資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)司

黨的二十屆四中全會(huì)通過的《建議》，對加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型作出系統(tǒng)部署，提出“以碳達(dá)峰碳中和為牽引，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長，筑牢生態(tài)安全屏障，增強(qiáng)綠色發(fā)展動(dòng)能”。我們要深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆四中全會(huì)精神，認(rèn)真貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，將《建議》部署的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)落到實(shí)處，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。

一、深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)黨的二十屆四中全會(huì)關(guān)于加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的重大部署

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記圍繞生態(tài)文明、綠色發(fā)展作出一系列重要論述，為加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型提供了根本遵循和行動(dòng)指南。我們要結(jié)合學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆四中全會(huì)精神，深入學(xué)習(xí)、全面貫徹加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型重大部署。

深刻領(lǐng)會(huì)綠色發(fā)展是發(fā)展觀的一場深刻革命，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山理念。習(xí)近平總書記指出：“理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，一定的發(fā)展實(shí)踐都是由一定的發(fā)展理念來引領(lǐng)的。發(fā)展理念是否對頭，從根本上決定著發(fā)展成效乃至成敗?！秉h的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，繼承和發(fā)展馬克思主義關(guān)于人與自然關(guān)系思想，傳承和弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)生態(tài)文化，將綠色發(fā)展作為新發(fā)展理念的重要組成部分，并在實(shí)踐中形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想。要牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，不斷深化對生態(tài)文明建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識(shí)，大力推進(jìn)綠色發(fā)展理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，堅(jiān)定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的發(fā)展道路。

深刻領(lǐng)會(huì)綠色發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的鮮明底色，加快推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“我國現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。我國現(xiàn)代化注重同步推進(jìn)物質(zhì)文明建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)，走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”。我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已進(jìn)入加快綠色化、低碳化的高質(zhì)量發(fā)展階段，必須站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展，以更高站位、更寬視野、更大力度來推進(jìn)綠色發(fā)展進(jìn)程。要統(tǒng)籌處理好高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)的辯證統(tǒng)一關(guān)系，從根本上轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，不斷塑造發(fā)展的新動(dòng)能、新優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展，創(chuàng)造人類文明新形態(tài)。

深刻領(lǐng)會(huì)綠色轉(zhuǎn)型是解決我國資源環(huán)境生態(tài)問題的基礎(chǔ)之策，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長。習(xí)近平總書記指出：“生態(tài)環(huán)境問題歸根到底是發(fā)展方式和生活方式問題。”當(dāng)前，我國生態(tài)文明建設(shè)仍處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期。在建設(shè)美麗中國進(jìn)程中，必須加快形成綠色發(fā)展方式和生活方式，推動(dòng)末端治理轉(zhuǎn)向源頭防控，讓經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建立在高效利用資源、嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)之上。要把資源環(huán)境承載力作為前提和基礎(chǔ)，自覺把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、人的行為限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的限度內(nèi)，在綠色轉(zhuǎn)型中推動(dòng)發(fā)展實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長。

深刻領(lǐng)會(huì)綠色治理是全球治理的重要內(nèi)容，推動(dòng)構(gòu)建人與自然生命共同體。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“面對生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)，人類是一榮俱榮、一損俱損的命運(yùn)共同體，沒有哪個(gè)國家能獨(dú)善其身?！钡厍蚴侨祟惖墓餐覉@，沒有任何國家可以置身事外。隨著氣候變化、生物多樣性喪失、環(huán)境污染等全球性挑戰(zhàn)愈發(fā)嚴(yán)峻，傳統(tǒng)治理機(jī)制陷入了難以為繼的現(xiàn)實(shí)困局。要加快健全完善全球綠色治理機(jī)制，堅(jiān)定不移推動(dòng)發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，與世界各國攜手合作，協(xié)同推進(jìn)保護(hù)環(huán)境、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)造就業(yè)、消除貧困，在綠色轉(zhuǎn)型過程中努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，推動(dòng)解決“生態(tài)赤字”，共建清潔美麗世界。

二、“十四五”時(shí)期我國綠色低碳發(fā)展取得的歷史性成就

“十四五”是我國開啟碳達(dá)峰碳中和征程的第一個(gè)五年規(guī)劃期。在習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想和習(xí)近平生態(tài)文明思想的科學(xué)指引下，在“雙碳”目標(biāo)引領(lǐng)下，我國綠色低碳發(fā)展取得歷史性成就。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛。綠色低碳產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值超過11萬億元。建成全世界最大、最完整的新能源產(chǎn)業(yè)鏈，為全球提供了80%的光伏組件和70%的風(fēng)電裝備。新能源汽車產(chǎn)銷量連續(xù)10年位居全球第一，2025年前9個(gè)月新能源乘用車市場滲透率達(dá)到52.2%，新能源汽車保有量超過3600萬輛，是“十三五”末的7.5倍。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)不斷加快，累計(jì)完成5.5億噸粗鋼產(chǎn)能全流程超低排放改造、退出鋼鐵落后產(chǎn)能1.5億噸以上。

能源轉(zhuǎn)型方面，能源結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。煤炭消費(fèi)比重由2020年的56.7%下降到2024年的53.2%，非化石能源消費(fèi)比重由16%提高至約20%?；茉辞鍧嵏咝Ю盟椒€(wěn)步提升，煤電機(jī)組“三改聯(lián)動(dòng)”和低碳化改造穩(wěn)步推進(jìn)。建成全球規(guī)模最大、發(fā)展速度最快的可再生能源發(fā)電裝機(jī)。截至2025年9月底，新裝機(jī)規(guī)模超過17億千瓦，是2020年的裝機(jī)規(guī)模的5倍多；2025年前9個(gè)月，可再生能源發(fā)電量達(dá)到3萬億千瓦時(shí)，每10度電中就有近4度是綠電。

資源效率方面，全面節(jié)約戰(zhàn)略深入實(shí)施。2024年國內(nèi)單位GDP能耗強(qiáng)度比2020年下降11.6%，主要資源產(chǎn)出率提高約60%。循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得新成效，全國廢鋼鐵、廢有色金屬、廢紙、廢橡膠、廢玻璃等主要再生資源年利用量超過4億噸，成為生產(chǎn)環(huán)節(jié)原料的重要來源。啟動(dòng)大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新，促進(jìn)先進(jìn)節(jié)能高效設(shè)備產(chǎn)品推廣應(yīng)用，政策實(shí)施兩年來累計(jì)形成節(jié)能量超過6900萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤、減少碳排放約1.8億噸。

生態(tài)環(huán)境方面，深入推進(jìn)污染防治攻堅(jiān)。全國地級(jí)及以上城市細(xì)顆粒物濃度下降至29.3微克/立方米，空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例穩(wěn)定在87%左右；地表水優(yōu)良水質(zhì)斷面比例達(dá)到90.4%，土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到有效管控，人民群眾對生態(tài)環(huán)境的滿意度連續(xù)4年超過90%。生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)成果斐然，森林覆蓋率超過24%、森林蓄積量約195億立方米，我國成為全球森林資源增長最多最快和人工造林面積最大的國家。

面向“十五五”時(shí)期，綠色轉(zhuǎn)型既孕育機(jī)遇、也面臨挑戰(zhàn)。從國內(nèi)看，綠色低碳發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎。據(jù)聯(lián)合國有關(guān)報(bào)告，2024年我國清潔能源領(lǐng)域貢獻(xiàn)了全國10%的GDP，拉動(dòng)了當(dāng)年26%的GDP增長。從國際看，綠色低碳轉(zhuǎn)型已成全球大勢，綠色投資、金融、貿(mào)易規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，新能源產(chǎn)品裝備需求旺盛。但也要看到，我國化石能源占比仍然較高，新能源開發(fā)利用和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)面臨多重制約，如期實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰目標(biāo)和2035年國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)任務(wù)艱巨；全球綠色低碳技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易競爭日趨激烈，氣候和環(huán)境治理國際話語權(quán)和規(guī)則主導(dǎo)權(quán)博弈加劇，我國綠色低碳產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢面臨打壓遏制。這些都對“十五五”時(shí)期加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型提出了更高要求。

三、認(rèn)真落實(shí)加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型各項(xiàng)任務(wù)舉措

“十五五”是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，也是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)的攻堅(jiān)期。我們要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想和習(xí)近平生態(tài)文明思想，認(rèn)真落實(shí)《建議》部署要求，堅(jiān)定不移走生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展道路，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。

堅(jiān)持碳達(dá)峰碳中和牽引，全面實(shí)施碳排放雙控制度。這是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的“指揮棒”?！笆逦濉睍r(shí)期，要全面實(shí)施碳排放總量和強(qiáng)度雙控制度，建立健全覆蓋各類主體的激勵(lì)約束制度體系。一是地方碳考核。制定實(shí)施碳達(dá)峰碳中和綜合評價(jià)考核辦法，指導(dǎo)省市建立碳排放預(yù)算管理制度，壓實(shí)各地區(qū)減排責(zé)任。二是行業(yè)碳管控。推動(dòng)有關(guān)部門制定本行業(yè)領(lǐng)域碳排放核算方法，開展碳排放動(dòng)態(tài)監(jiān)測預(yù)警。三是企業(yè)碳管理。出臺(tái)重點(diǎn)用能和碳排放單位管理制度，發(fā)揮碳市場調(diào)控作用，有序推動(dòng)節(jié)能降碳改造和落后產(chǎn)能退出。四是項(xiàng)目碳評價(jià)。嚴(yán)格實(shí)施固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查和碳排放評價(jià)，對新上“兩高”（高排放、高污染）工業(yè)項(xiàng)目實(shí)行碳排放等量或減量置換。五是產(chǎn)品碳足跡。加快建立產(chǎn)品碳足跡核算標(biāo)準(zhǔn)體系，支持重點(diǎn)地區(qū)和行業(yè)探索建設(shè)碳足跡背景數(shù)據(jù)庫，建立產(chǎn)品碳標(biāo)識(shí)認(rèn)證制度。

加快構(gòu)建新型能源體系，大力推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型。這是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的“牛鼻子”?！笆逦濉睍r(shí)期，要采取一系列扎實(shí)有效措施加快能源轉(zhuǎn)型步伐。一是優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。到“十五五”末，我國非化石能源消費(fèi)占比將由目前的20%左右提升至25%左右，全社會(huì)新增用電需求力爭全部由新增清潔能源發(fā)電量滿足，以充足的綠色能源供給支撐高質(zhì)量發(fā)展。二是以更大力度發(fā)展非化石能源。加快西北風(fēng)電光伏、西南水電、海上風(fēng)電、沿海核電等清潔能源基地建設(shè)，因地制宜開發(fā)生物質(zhì)能、地?zé)崮堋⒑Ｑ竽艿刃履茉?，統(tǒng)籌就地消納和外送通道建設(shè)。三是推進(jìn)化石能源清潔高效利用。實(shí)施煤電機(jī)組“三改聯(lián)動(dòng)”和低碳化改造，推動(dòng)煤電由基礎(chǔ)保障性電源轉(zhuǎn)為支撐調(diào)節(jié)性電源，確保煤炭、石油消費(fèi)達(dá)峰。四是加快建設(shè)新型電力系統(tǒng)。加快新型儲(chǔ)能、抽水蓄能、光熱發(fā)電、智能微電網(wǎng)、虛擬電廠建設(shè)，強(qiáng)化省際電網(wǎng)聯(lián)通互濟(jì)和電力需求側(cè)管理，健全適應(yīng)新型電力系統(tǒng)的體制機(jī)制。

發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。這是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的“動(dòng)力源”?！笆逦濉睍r(shí)期，要以新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展賦能綠色轉(zhuǎn)型、以綠色轉(zhuǎn)型催生新質(zhì)生產(chǎn)力，增加產(chǎn)業(yè)的“含綠量”、提升經(jīng)濟(jì)的“含金量”。一是強(qiáng)化綠色低碳科技創(chuàng)新。加快綠色低碳關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，強(qiáng)化前沿引領(lǐng)技術(shù)、顛覆性技術(shù)基礎(chǔ)研究，推進(jìn)先進(jìn)適用技術(shù)示范應(yīng)用。二是大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)。擴(kuò)大綠色低碳產(chǎn)業(yè)規(guī)模，建設(shè)零碳園區(qū)、零碳工廠，發(fā)展“綠電直供”“以綠制綠”等新模式。三是推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。深入實(shí)施節(jié)能降碳改造和煤炭消費(fèi)替代，實(shí)施新上“兩高”工業(yè)項(xiàng)目碳排放等量或減量置換，有序推動(dòng)高載能產(chǎn)業(yè)向可再生能源資源富集區(qū)域轉(zhuǎn)移集聚。四是加快重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域綠色轉(zhuǎn)型。構(gòu)建綠色高效交通運(yùn)輸體系，建設(shè)零碳運(yùn)輸走廊，發(fā)展綠色低碳建筑，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳。

深入實(shí)施全面節(jié)約戰(zhàn)略，形成綠色生產(chǎn)生活方式。這是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的根本所在?！笆逦濉睍r(shí)期，要一以貫之堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先方針，轉(zhuǎn)變資源利用方式、提高資源利用效率，形成綠色生產(chǎn)生活新格局。一是強(qiáng)化制度約束。完善資源總量管理和全面節(jié)約制度，健全綠色低碳標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)各類資源的全過程管理和全鏈條節(jié)約。二是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。健全廢棄物循環(huán)利用體系，提高垃圾分類和資源化利用水平，擴(kuò)大再生資源替代規(guī)模。三是鼓勵(lì)綠色消費(fèi)。健全綠色產(chǎn)品設(shè)計(jì)、采購、制造標(biāo)準(zhǔn)，建立產(chǎn)品碳標(biāo)識(shí)認(rèn)證制度，健全綠色消費(fèi)激勵(lì)機(jī)制。四是開展全民行動(dòng)。倡導(dǎo)和推廣綠色低碳生活方式，形成崇尚生態(tài)文明的社會(huì)氛圍。

持續(xù)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)美麗中國建設(shè)。這是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的“落腳點(diǎn)”?！笆逦濉睍r(shí)期，要深入推進(jìn)污染防治攻堅(jiān)，加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)，推動(dòng)美麗中國建設(shè)取得新的重大進(jìn)展。一是優(yōu)化國土空間布局。構(gòu)建綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展空間格局，健全主體功能區(qū)制度體系。二是深入推進(jìn)污染治理攻堅(jiān)。持續(xù)深入打好藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，強(qiáng)化固體廢物和新污染物治理，提升環(huán)境質(zhì)量。三是加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)。堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，科學(xué)開展大規(guī)模國土綠化，加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)，探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

積極參與引領(lǐng)全球治理，共建清潔美麗世界。這是我國作為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者的歷史擔(dān)當(dāng)?！笆逦濉睍r(shí)期，要秉持人類命運(yùn)共同體理念，推動(dòng)構(gòu)建公平合理、合作共贏的全球環(huán)境和氣候治理體系。一方面，積極參與應(yīng)對氣候變化、海洋污染治理、生物多樣性保護(hù)、塑料污染治理等國際規(guī)則制定；加強(qiáng)南南合作，為其他發(fā)展中國家提供力所能及的幫助。另一方面，建設(shè)綠色發(fā)展多邊合作平臺(tái)，加強(qiáng)綠色投資和貿(mào)易合作，提高境外項(xiàng)目環(huán)境可持續(xù)性，推進(jìn)“綠色絲綢之路”建設(shè)。